首先是所謂的「公平」（equality），根據字面意義為「能夠平 均且公正的對待所有事務」。實際上「公平」有兩類不同的形式，第 一種是每個人均獲致相同的最終結果，指的是「結果的公平」（equality of outcome），強調最終結果的一致性與同等性，例如財富、學業成 就等 （Phillips, 2004）；第二種則重視「機會的公平」（equality of opportunity），特指在規則範圍內同等對待的程序價值，例如：就學 機會均等。這兩類的公平雖然不見得完全對立，但是過度偏向一方， 就有可能造成排擠或犧牲對方，影響另一方的達成。事實上，我國學 術界也針對「公平概念」有系統性的探索，分別針對高等教育、弱勢 教育、技職教育、後期中等教育與國民小學建立公平指標，藉以實務 運作之參考（請參考教育政策論壇，2011，14 卷 4 期）。至於「卓越」 （excellence），根據牛津進階讀者字典（Oxford Advanced Learner's Dictionary）的界定，是指一種天賦或是超乎尋常的品質，所以經常被 當成表現的標準（a standard of performance）。因此，所謂的卓越必 十二年國民基本教育：追求「公平」或「卓越」之評析 詹盛如 35 須立基在超常的品質之上，相對於基準有優異的表現。所以，卓越的 教育（不論是前述的教學、領導或研究等）必然以優質的教育（quality education）為根基，因此「優質」與「卓越」指的是同一件事，只是 程度有所差異罷了。更值得注意的是，不論優質或卓越都沒有清楚的 本質對象，必須仰賴參照的指標或標竿（benchmarking），才得以界 定何種狀況屬於卓越或優質。例如：升學率甚佳（智育）是卓越學校 的指標之一，但是道德品行（德育）優良也可以是另一個項目的卓越， 端視判斷時根據的主要價值為何。
肆、十二年國民基本教育主要願景、理念與目標 目前所推動的十二年國民基本教育圍繞在三大願景上，分別是 提升中小學教育品質、成就每一個孩子，以及厚植國家競爭力。這些 抽象價值象徵當前政府最企盼能夠達成的遠景，具體而言包括「增進 國家競爭力，促進教育機會均等，引導學生適性發展及促進國中教育 品質提升」（教育部，2012）。誠如曹學仁（2012）所言，十二年 國民基本教育最核心的哲學思維是「就學機會的均等」，也就是均等 （equity）、公平及社會公義（social justice）等理念，在成就每個孩 子的基礎，促進適應發展，最後達成社會集體競爭力的提升。也因為 如此，政策方案所宣揚的五大理念主要集中在「有教無類、因材施教、 適性揚才、多元進路與優質銜接」，藉以達成具體六大目標（請參見 圖一）： ● 提升國民基本知能，培養現代公民素養。 ● 促進教育機會均等，追求社會公平正義。 ● 充實高級中等學校資源，均衡區域與城鄉教育發展。 ● 落實學生性向探索與生涯輔導，引導多元適性升學或就業。 ● 有效舒緩過度升學壓力，引導國中正常教學與五育均衡發展。 ● 建立學力檢測機制，確保學生學力品質。 在政府描繪的願景、理念與目標當中，可以清楚知覺到教育品質 的提升、教育機會均等的促進、多元適性，促成均衡發展是核心的內 36 第 115 期 涵與焦點。在這些思維背後，政府認定後期中等教育的問題在於「教 育資源平均分配」、「舒緩升學壓力」與「確保教育品質」三大面向 上，而最終目標是「提升學生品質」與「公民素養與國家競爭力」。 在此等論述當中，公平、均等與社會正義等價值是重要訴求，而品質 的提升，卓越的表現與國家競爭力則隨之油然而生，顯見這兩組不同 的價值命題在政策當中被巧妙的連結起來，形成「公平／均等／社會 正義」能夠促進或提升「品質／卓越／競爭力」。以下我們實際分析 29 個改革方案所蘊含的關鍵精神，藉以說明在實務運作層次，當前 十二年國民基本教育如何落實公平與卓越的價值。 圖 1 十二年國民基本教育架構圖 資料來源：教育部（2012）。十二年國民基本教育：理念、願景、基本內涵。取自 http://12basic.edu.tw/
立基在公平之上的優質／卓越？ 所有的公共政策都承載價值，教育政策更是如此，當前十二年國 民基本教育的重要內涵其實環繞著諸多的公平／均等的理念，以及些 許卓越 / 優質的概念。若前一節分析大致能夠被接受的話，那麼我們 可以大膽的推論，「全面公平化」是當前的主要價值。政府正在全力 追求後期中等教育的「公平化」發展，試圖消弭各式差異，包括公私 立學校、社經階級、受學機會、城鄉差距 1 、學習評量標準、學生個 體特質，以致於高等教育入學機會。如前所示，免學費政策除了彰顯 個體受教沒有社經階級的差異之外，更意外的迫使私立學校開始扮演 公共責任的角色，模糊公私立學校特性的差異，甚至讓政府也得以介 入私立高中職的運作（公益董事）。而免試入學則一舉打破以「學業 成就」為升學思考的傳統，改以「地理區位」與「適性發展」為標準， 希望每位學生都能進入「優質的學校」。也因為如此，全面性優質化 政策成為十二年國民基本教育的關鍵基石，藉以說服家長與學生就近 入學。但是這樣做的代價卻是，目前較為分歧且多元的後期中等教育 結構受到嚴重挑戰，彼此日益趨同。加上為了維持所有學生就學機會 相同的信念，特色招生的時程故意往後延遲，希望大多數學生在 75%名額當中去選擇學校，降低學生個體之差異。在根除升學壓力的要求 之下，除了摒除以「智育」為主的評量標準之外（包括免試入學）， 新式的國中教育會考甚至大幅簡化級別，剩下三個等級，讓學生彼此 差異更加模糊化。就算是最後必須透過「超額比序」來決定入學順序， 也是以「五育均衡」為指標，形塑出個體（國中生）均衡發展的意象。 所以，全面性的公平更謂是本次變革的主流價值與精神，目標是在成 就均衡發展的社會正義。 回到原本政策所擬訂的願景、理念與目標，我們依稀記得這個 政策當中亦包含的「競爭力、優質與適性發展」的元素。但上述的分 析提醒我們，「全面化的公平」，甚至強調結果的公平才是此次改革 的主要方案內涵，那麼「超常的品質」，「相對於基準的優異表現」 或是「卓越」要從何而來呢？在價值取向分析中，我們知道「公平／ 均等／社會正義」與「品質／卓越／競爭力」基本上是兩組不同的概 念，甚至在公共政策當中，兩者也時有衝突對立的狀態，例如：為了 追求世界級大學（卓越），經常引來經費分配不公平（不均等）的抗 議。但是我們也知道，品質／卓越／競爭力是缺乏精準指涉的名詞， 他們需要明確的指標或標竿做為基準，才能得知當前的表現水準。但 是，追求公平／均等／社會正義會等同於品質、卓越或甚至國家競爭 力嗎？這樣的推論不無疑問，光從當前知名高中抵制擴大免試名額， 私立學校希望擴大直升比例，就可以知道公平對優質／卓越的追求是 有所疑慮的。 更深刻的思考是，當前的「免試入學」、「免學費」、「高中職 優質化」能夠自動轉化成「卓越」或「競爭力」嗎？ 或者說「全面均 質化」的後期中等教育就更能實踐社會公平正義嗎？這些都是我們需 要進一步釐清的。但可以想見的是，若把優質／卓越／競爭力界定在 「全面均質化」，那麼兩者邏輯就能夠一致，沒有矛盾。亦即，實踐 全面均質的後期中等教育結構，等同於優質與卓越的表現，那麼兩者 即可相互融合，不會相互排斥。甚至可以說，目前十二年國民基本教 育所實踐的優質與卓越就是立基在公平／均質的理念之上，這兩者緊 密連結，優質／卓越以是否更公平／均等為評判標準。 只是這樣的觀點是來自於整體政策的觀察與評論，但是若把焦點轉向「個體的適性發展」時，此次改革則會面對其他挑戰。 因為，十二年國民基本教育在政策「結構」上非常強調均質與齊 頭式的公平，導致整個後期中等教育都有「結構趨同」（structural convergence）的壓力，但是政策卻希望「個體」能追求適性與多元。 所以令人擔憂的是，日漸分殊的個體如何能在雷同的結構中找到最 佳選擇與受教機會呢？這兩者的假定似乎是不對稱的。誠如林永豐 （2012）的觀察： 我國後期中等教育發展的重要趨勢之一，是愈來愈明顯的學生 異質性，這樣的異質性具體顯現在學生不同的興趣、性向與能 力，也顯現在學生將需要不同的生涯試探與進路準備。根據因 材施教的理念，學生的差異愈大，就愈需要不同的教育引導。 （林永豐，2012：6） 上述的觀察若屬實，那麼全面均質化的後期中等教育如何有效的 回應日益分殊化的個體興趣與能力，非常值得關注。所幸，教育部已 經為了提升教師「差異化教學知能」，因應學生的多樣學習需求，開 始委託進行「十二年國民基本教育學習支援系統建置與教師教學增能 方案實施計畫」。只是除了在教師專業素養的增能之外，課程安排、 教學設施、學習環境與生涯進路也能有同樣的差異化支持，才是個體 適性發展成敗的最終關鍵。往後十二年國民基本教育若要能提供「個 人化」（personalized）協助，相關措施與規劃都需要再進一步思考與 補充。
柒、結論 我國追求十二年國民基本教育的歷程為時已久，從 1983 年算起 已有超過 30 年的歷史，但是在 1990 年代中期之前是以技術職業教 育為核心，而且經常是外加的模式，對象以打算就業的學生，所以通 常也不涉及升學機制的議題，自然與目前積極追求公平或受教機會均等的價值有所差異。當時的十二年國教更在乎的是學生職業能力的強 化，以及延長在學期間。但隨著時間的遷移，臺灣社會發展與產業結 構的調整，後期中等教育已經非常普及，每位國中畢業生都有繼續就 讀後期中等教育的機會，所不同者是就學管道、就讀怎樣的學校、接 受何種品質的教育，以及過程中承受多少升學壓力。1990 年代中期以 來所追求的十二年國民教育，主要追求社會正義，落實公平理念，並 企圖降低升學壓力與競爭。在背負這些價值想法時，當前 29 個方案 所支撐的願景、理念與目標，同時柔雜了「公平」與「優質」的兩大 價值取向，並主張學生的適性發展與多元機會，只是上述的分析顯示 政策把主要的心思都放在「公平／均質」的追求，甚至是「結果的公 平」。這樣發展的結果，也讓「優質／卓越／競爭力」的訴求遭到窄 化，甚至直接被「公平／均質」滲透、取代了。 在所有公共政策中經常背負多樣性的價值理念，但十二年國民 基本教育試圖以「公平」為改革基調，已經讓其他的價值受到擠壓， 特別是後期中等教育結構經此變革有大幅邁向「趨同」的現象，學校 之間受到免試入學與免學費政策的引導，彼此差異急遽縮小，產生同 質化（homogenization）的發展。但是，在這麼均質化的體制當中， 如何符應個體的適性發展與多元選擇，卻是一大挑戰。同時，藉由均 質化的發展，能否達成原先政策目標企盼的優質、卓越，甚至競爭力 也值得深思，畢竟當前世界各國後期中等教育都有日益分殊化的現象 （如：英國有專門中學，韓國有科學高中），我們刻意強調均質公平 的理念，似乎大相逕庭。而且，公平與卓越並非必然互相排斥，芬蘭 即是良好的典範，該國一方面有均質的教育系統，另一方面在國際評 比也有出色的表現，顯見這兩組價值仍有同時達成的可能。此外，後 期中等教育銜接的是高等教育，而「卓越」與「競爭力」是我國高等 教育的主流論述，後期中等教育的公平與均質如何銜接或搭配大學， 不無疑問，畢竟這兩個階段的教育理念顯然呈現完全相反的邏輯思 考。
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