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教育基本法的理念分析

教育基本法的理念分析
李國偉／教改會第二十次委員會議委員報告
　　在近幾年的教育改革運動中，有許多人士與團體認為當前教育體 制不足以反映教育人權的思潮，因而有將教育基本原則落實於法制的呼聲。以日本的教育基本法為榜樣，有兩位立法委員曾經提出教育基本法的草案。民間「四一○ 教育改造運動」的四大教育改革訴求中，也將教育基本法的制訂列入，並且民間已經推出幾種教育基本法的版本。
　　目前推動制訂教育基本法的最重要意 義，是要將教育基本法當做台灣教育現代化的總綱領，標誌著進入更合理、更合人性的教育新紀元。雖然在已經推出的幾種教育基本法版本裡，都有補充憲法上關於 教育的原則性規範的不足，以及納入國際上有關教育目的與教育原則共識的功能。但是教育基本法絕不是為修補現行教育法制所要托出的大拼盤，它必須建基於一套 對教育目標、功能、性質、運作有系統的思想上。教改會可以不針對具體的條文制作另一個教育基本法的版本，然而嘗試闡述教育基本法的理念基礎，應該是責無旁 貸的工作。

　　本文就已有的教育基本法各版本，尋求最大的共同部份，並且以「學習權」為最基礎的概念，貫穿與連通其他的教育理念。從觀念的層面上看， 為發揚學習權需確立適當的教育目標，為保障學習權必須要求教育的中立性。從教育者的層面上看，父母的教育權與教師的專業自主，都會促使學習者的學習權獲得 保障與發揮。從制度的層面上看，學習者在教育資源豐富的環境理，學習權的遂行才有意義，因此私人興學、教育機會均等、終身學習都應有制度化的保障。以下將 針對所述及的各個理念，由學習權的角度加以說明。

壹、觀念層面

一、學習權

　　法的基本功能之一是做為實現自由的條件，也正如康德所認為法是「一些條件的統合，在這些條件下，個人的意願與其他人的意願，可依據自由的一般法 則而相互結合。」在教育方面，個人最根本的意願便是學習，學習權應該視為一種基本的人權。1985年聯合國教科文組織所發表的「學習權宣言」，對學習權的 含意有相當廣泛的界定：「所謂學習權乃是：讀與寫的權利；持續疑問與深入思考的權利；想像與創造的權利；閱讀自己本身的世界而編纂其歷史的權利；獲得一切 教育方法的權利；使個人與集體的力量發達的權利。」該宣言進一步認為學習權是人類生存不可欠缺的要素，而且所有教育活動的核心便是學習活動，「將每個人從 任其自然發展的客體，轉變成創造自己歷史的主體。」如果要制訂作為一切相關教育法律基礎的教育基本法，顯然它的思想起點應從保障學習權以及學習權的主體開 始。

二、教育目標

　　具體實現學習權的途徑是接受教育，因此教育的目標應該在使學習的主體獲得維持個體與集體生存的能力，並且使其創造的歷史內容豐富。「世界人權宣 言」（1948）、「經濟社會文化權利國際盟約」（1976）、「兒童權利公約」（1989）三項國際文獻正好反映了當代對於教育目標的共識，其重點大體 如下：

　　
充分發展個性、人格、才智和身心能力，加強對人權及基本自由的尊重。
　　

為使人人能參加自由社會積極貢獻，應促進各民族、種族或宗教團體間的瞭解、寬容及友好關係。
　　

培養對本身的文化、語言和價值的尊重，也培養對於其他文明的尊重。
　　

培養對自然環境的尊重。

　　教育基本法所應顯示的教育目標，不需追求塑造「完人」的典型，也就是不該去訂定最高目標，而應該從把個人置身於「世界村」的觀點，考量共存共榮所必要的基本品質。
三、教育的中立性

　　教育活動要將學習者轉變成創造自己歷史的主體，因此教育不能成為宰治人的手段，教育的中立性就是要防範教育成為阻礙追尋真理與自由的工具。教育中立有兩方面的意義：

　　
公共的教育體系不得為特定的意識形態服務，而各級教育均不得強迫學習者接受或拒絕特定的政治或宗教主張。
　　

施教者要避免個人主觀因素介入教育活動，不可用主動或權威的地位，使學習者處於被支配的從屬地位。

　　台灣雖然逐漸走出威權統治，但是威權體制在人民精神面貌烙下的疤痕，卻不是一朝一夕便可清除。此外，台灣民間對於宗教的投入，也未嘗不可能有一天把宗教哄抬到全面影響俗世生活的局面。因此現在制訂教育基本法更應重視教育中立性的確認與保障。
貳、教育者層面

一、父母的教育權

　　兒童階段是人格成長最重要的時期，但是正因為兒童的身心發展尚未成熟，幾乎無法依賴自我學習的方法實現其學習權，因此保障兒童受教育的權利就是 在保障兒童的學習權。做為學習權主體的兒童其實缺乏主張基本權利的能力，必須由父母（或監護人）代為主張和爭取，於是肯定父母的教育權便是間接保障了兒童 的學習權。

　　1959年聯合國「兒童權利宣言」中明確指出：「有責任教育及指導兒童者，應以兒童之最佳利益為其指導原則。此責任首先應屬家長。」父母對子女 利益的判斷，應該比國家居於較優先的地位。國家可以防止父母權力的濫用，但不能過當的橫加剝奪。我國憲法第二十一條「人民有受國民教育之權利與義務」，最 多可解釋為父母有讓子女接受國民教育的義務，此外並無跡象能進一步肯定父母的教育權。現階段父母的教育權可從兩方面加強：

　　
對於教育型態的選擇：「世界人權宣言」訂有：「父母對其子女所應受之教育，有優先抉擇之權。」但是我國「國民教育法」第四條第 一項規定：「國民教育，以由政府辦理為原則。」相當程度減損了父母為子女選擇教育型態的權利。因應資訊時代的到來，當公共的教育資源益形豐富與公開化，而 且通過電腦網路極方便供人使用，遠距教學也成為輕而易舉之事的時候，傳統的較大規模的學校教育型態將逐漸鬆解。在相當的空間內，代之而起的會有各種小規 模、以社區為中心、或以志趣相近而結合、富彈性、富變化的非學制型態學校。父母在考慮兒童最佳利益的情形下，選擇此類教育方式的權利應予保障。
　　目前教育基本法的若干版本，列有父母得為未成年子女選擇非學校型態的教育。非學校型態教育應該包括在家教育，目前只有智能不足、體能殘障、性格或行為異常者才有可能在家教育。對於正常學習者的在家教育，要達成國民教育的應有品質，必須先設計好輔導與監督的制度。

對於教育決策的參與：父母對子女所應受之教育既然有優先抉擇之權，除了對於學校的選擇應予保障，在子女進入學校後，對於教育執行中所需作的決策，也 應有適當參與的機會，這種參與可藉由家長會的組織達成。另外父母的角色也可擴及到社區的居民，也就是讓社區居民能加入本社區教育活動的決策制訂過程裡。

二、教師的專業自主
　　在教育未成年學習者的歷程中，教師居於一個極為重要的地位。1966年聯合國教科文組織「關於教師地位之建議書」就 說：「教書應被視為一種專門職業：它是一種公眾服務的型態，它需要教師的專業知識以及特殊技能，這些都要經過持續的努力與研究，才能獲得並維持。此外，它 需要從事者對於兒童的教育以及其福祉，產生一種個人的以及團體的責任感。」「關於教師地位之建議書」的內容除了定義、範圍、指導原則外，還涉及教育目標及 政策、教師職業的準備、教師的深造、教師的任用及其職業生涯、教師權與教師之責任、有效教學與學習之條件、教師之薪水、社會安全、教師短缺等專章，是在教 育基本法裡訂定保障教師專業自主時的最佳參考文獻。

　　教師的專業自主從另外一個角度來看，並不屬於基本的人權，而是一種職務遂行所必備的條件，也就是一種職務上的自由裁量權。假如教師的教學自由不 僅沒有激發學習者的潛在能力，提昇教育效果，反而阻撓或減低學習者獲得真理的機會，則教師的專業自主便失去其存在的意義與價值。因此在保障教師專業自主的 同時，應該強調教師做為一個專業團體必須堅持自律。教師團體對於課程、教材、教法、評量等的制訂與選擇應有決定性的參與，但是個別教師應該接受專業團體自 律的制約。

　　在高等教育的階段裡，教師的專業自主性應該表現在學術自由及大學自治兩方面。1994 年元月修正實施的「大學法」第一條第二項已訂有「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內享有自治權。」而在1995年八月公布施行的「教師法」第十 六條第六項中也列有：「教師之教學及對學生之輔導依法令及學校章則享有專業自主。」不過這兩種法的內容，對於落實學術自由、大學自治、專業自主的具體規 範，仍然有許多令人不滿持續議論之處。做為指導綱領的教育基本法，雖然可以把這些基本的理念再次標示出來，但是如何把理念付諸實踐，需要社會更深入的討論 以謀取共識，然後修或立健全的相關法律。

參、制度層面

一、私人興學

　　在「世界人權宣言」及「兒童權利公約」中都有基本教育應為強迫與免費的規定，這種規定是要落實保障學習權的最低標準，並不能導出國民教育應該是 國家獨占或近乎壟斷的事業。其實「父母對其子女所應受之教育，有優先抉擇之權。」必須先有豐富的、多樣的可選擇對象，這種抉擇權才有實質的意義。因此，鼓 勵私人興學是不容忽視的具體實現學習權的手段。我國憲法一百六十七條雖然規定獎勵或補助「國內私人經營之教育事業成績優良者」，但其先決條件是以經營中的 教育事業為對象。教育基本法從保障學習權的角度著眼，更應著重在激發「興」學，而且是興所有各級學校的教育事業。

　　憲法一百六十二條：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」這種監督的訊息應該公開為學習者所使用。教育基本法如果能保障教育資訊的請求權，則在豐富與多樣化教育的選擇性之後，更可幫助學習者獲得適性與高品質的教育。

二、教育機會均等

　　我國憲法「教育文化」專章中保障「國民受教育之機會一律平等。」對於免費的基本教育、補習教育，廣設獎學金，注重地區教育均衡發展，以及增修條 文裡對於消除性別歧視，保障殘障者教育訓練，扶助原住民教育文化等事項均有規定。所以憲法保障教育機會均等的精神是已經存在，但是從較積極的面向來看如何 增進教育機會的均等，仍然有繼續發展的空間。學習權的落實是要「將每個人從任其自然發展的客體，轉變成創造自己歷史的主體。」因此教育機會的均等不能是機 械式的，也不能是可能性貧乏下的平均主義。教育要使每個人依其潛能獲得最佳的發展，因此機會均等的積極意義，應該包括提供充分與多元的教育機會，消弭各種 不當的歧視，而唯一能允許的差別待遇，是要促使社經地位愈居於不利位置的學習者，愈能獲得較大的支援。教育基本法若要比憲法更進一步保障教育機會的均等， 就應針對這些方向加以規範。

三、終身教育

　　學習權既然是一種基本的人權，它必須普及到每一個年齡層的人。使國民一生都能不斷學習成長，適應隨時變遷的新環境，過著健康、文明、不匱乏的生 活。在一般的學校之外，為建立學習社會、方便終身教育的措施，無論是屬於家庭教育、親職教育、學前教育、社會教育等，都應得到適當的保障與獎勵。

　　從終身學習的角度來看學習權的實踐，絕對要肯定學習者自學的價值。因此學習者希望能對自己學力加以鑑定的請求，國家應該予以滿足。教育基本法的訂定應該為鞏固終身教育體制，奠定堅實的基礎。

　　以上由學習權出發，從理念上貫通教育事業需要肯定與保障的各個層面。以目前幾種教育基本法的版本來看，其立法基礎大體與以上所梳理出的思想路徑 相去不遠。也就是說，如果立法院真的要制訂教育基本法，能體現以上理念的條文應該構成該法的核心。至於法條字句的斟酌，以及其他考慮台灣教育特定時空下， 而有需要增列的事項，則應留給立法者謀求社會共識後再謹慎制訂。