SMILE 菊鄉 - 憲徵

四、國立大學自籌經費鬆綁之探討

條例第十條規定：「校務基金有關年度預算編製及執行、決算編造，應依預 算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理。但捐贈收入、場地設備管 理收入、推廣教育收入、建教合作收入及第七條之一投資取得之有關收益不在此 限，惟應由各校自行訂定收支管理辦法，並受教育部之監督。」根據立法院公報 第八十八卷之第六期院會紀錄，民國 84 年 12 月間該院教育、預算、財政三委員 會報告審查行政院函請審議「國立大學校院校務基金設置條例草案」時，曾記載 教育部政務次長楊朝祥之說明如后：

(一)革新國立大學財務及預算運作制度，賦予學校適度財務自主空間，係本部因應當前教育 改革朝「開放、自主、多元、彈性」趨勢發展的重要施政目標。

(二)推展校務基金制度之背景及緣起，乃依大學法第一條規定，大學在法律規定範圍內享有 自治權，今後高等教育朝彈性、多元、自主發展，已屬不可避免之趨勢；同時高等教育經費在教 育資源有限，教育政策目標日增的情況下，面臨逐年緊縮的衝擊，亦須設法增加學校經費使用彈 性，始能充分發揮財務效能。惟目前國立大專院校預算及財務運作比照一般行政機關，採行公務 預算制度，不但難以符合上述要求，學校亦欠缺整體經營理念，資源使用效率低落，迭為社會輿 論所詬病。本部經參考歐美先進國家制度，乃建議國立大專院校改採校務基金運作，並自籌部分 經費，財務則脫離國庫統收統支系統，由學校統籌運用。 數年後，立法院教育及文化委員會於 90 年 5 月 21 日舉行會議，其中提案委 員洪秀柱指出：「為迎接知識經濟時代來臨，因應高等教育未來競爭力，又鑑於 公立大學法人化及財務人事之自主，已成為世界潮流。值此台灣即將加入世界貿 易組織之際，爰提案修正國立大學校院校務基金設置條例部分條文。」此外教育 部常務次長呂木琳表示，各校亦迭有反映，校務基金運作之彈性不如預期，其運 作牽涉學校人事、教學、研究等各層面，相關之法令、制度應進一步鬆綁，方能 發揮其成效。校務基金制度為大學校院財務制度帶來重大變革，為達成其「增加 學校財務運用彈性」及「提升資源使用績效」之目標，政府似應減少不必要的管 理及干預，讓各大學發展成為一獨立自主經營的教育事業體。惟學校本身亦應加 強內部運作規章及經營管理制度之建立，並依法受主管機關之監督，落實校務基 金制度的精神。 追溯上列立法意旨相關之討論記錄，可以歸納出下列二項重點：

(一)國立大學相關財務管理宜予鬆綁，以提高自主性及經營效率。

(二)國立大學應自行訂定收支管理辦法、內部控制、內外部稽核，並接受教育部 之監督。 7 而設置條例針對五項自籌經費特許排除預算法、會計法、決算法、審計法及 相關法令之條文，更是達成上述提高大學自主性及經營效率目標之重要工具，因 此以公務預算之法規來規範五項自籌經費之編列支用並不具有其必要性。而過去 十數年已證明推動大學自主治理及提升其財務績效之政策目標，在現行公務主審 計運作模式下進度遲緩，迭迭遭人詬病成效無感。

本研究根據行政院主計處編訂之支出標準及審核作業等控制要點，並參考本 研究所彙整之現行實務困擾，據以提出下列各項費用、投資及經費核銷等之鬆綁 建議，其中第(一)至(六)項與支用標準相關，第七項則與管控程序相關： (一)國內外旅費 1.日支費：建議以實報實銷或日支費額度予以提高之方式辦理。 2.自行開車：以適當之油資及汽機車折舊費補助，亦可訂定每公里之定額補 助。

(二)投資 為有效運用從事投資所取得之投資收益資產（如有價證券、金融資產等）， 宜於某額度範圍內（如 2 億元），授權由各國立大學建立內控制度自行進行 處分或管理。

(三)鐘點費 聘請外國學者講座鐘點費支用可自行訂立辦法。

(四)採購 五項自籌經費採購作業（如 20 萬元以下 ）可參考科研採購辦法，自行訂定 作業要點進而予以鬆綁。 (五)人事費 有關五項自籌經費業務約聘人員之人事費宜自行訂立作業要點規範，以達 人力資源效用提高之目標。 (六)經費核銷 1.某些服務或商品無法在國內取得，而需以外幣支付，如 skype 加值費用， 在適當程度內應准予核實報支。 2.五項自籌經費應解除或放寬各科目間互相流用之限制，尊重計畫團隊使 用經費之調度與需要。

(七)經費管控方面

1.研究計畫之各項支出在系所院各依權限核決後，逕予核銷入帳歸檔，控 制重點在核可總經費之限額及研究成果績效之達成。

2.計畫經費准予核銷之期間宜適當的予以延長，使提出計畫書之前置作業 與出具結案報告後之相關必要費用皆可核實報支。

3.研究計畫參與人員如有作假或舞弊情事，除應予追究法律責任外，應由 各校自訂罰責，包括解除聘約等。 8

五、建立合宜之內控、內稽制度

目前臺灣高等教育面臨全球化與環境轉變之嚴峻挑戰，政府應重視台灣國立 大學亟需制度改革之迫切性。近來教育部雖積極推動國立大學自主治理試辦方 案，但現行五項自籌經費在實務上仍備受主計單位和審計部等各方的監督與限 制。而目前政府內部仍是以職能部門別推動內部控制，而未跨部門的整合，難窺 流程全貌(黃叔娟，2011)，因此本研究主張以交易循環為基礎，考量國立大學各 處室之流程銜接，以建立合宜之內控設計與控制點，並加入內稽制度及獨立會計 師之外部查核，以提昇國立大學國際競爭力，並落實大學自主治理及可課責性之 目標。 在內部控制方面，依 COSO（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission）架構為基礎，配合設置條例與管監辦法對五項自籌經費 之規範，本研究認為與國立大學五項自籌經費相關之交易循環至少應包括七大項: 收入循環、採購與支付循環、薪資循環、財產管理循環、投資循環、融資循環及 研發循環等。而各循環項內均應明確設計相關之作業流程（如收入循環就應包括 五項自籌收入作業）、控制重點與相關重要表單，以建構完善之內部控制制度。 在內部稽核制度方面，國立大學之自籌經費亦應改以績效導向之稽核為重點，並 可參酌「學校財團法人及所設私立學校內部控制制度實施辦法制度」及《公開發 行公司建立內部控制制度處理準則》，設置專屬國立大學自籌經費之內部稽核準 則，以新設立之自主治理委員會為一權責單位，成立獨立稽核室及專責人員執行 校內之稽核業務，並評量各績效目標之達成性。此外，聘請高品質之獨立會計師 定期進行外部稽核，提出查核報告及內控建議均屬必要。 以下本文針對國立大學五項自籌經費訂定相關會計、內部控制與內部稽核制 度，做出必要性與有效性之評估如下：

(一)必要性評估 1.設置條例第十條雖已放寬規定，可由國立大學自行訂立五項自籌經費之收支管 理辦法，但實際上仍受限於相關主審計等政府機關規範公務預算之相同行政指導 與監督，致使該項鬆綁之立法宗旨無法落實，影響各校之財務自主治理與經營效 能。 2. 國立大學院校相關內控與稽核規範目前分散於各項辦法中，實務上必須考量 現行各項流程是否依多項辦法執行，未有一套整合之控制機制設計，不符合現代 組織建立有效內部控制與內部稽核制度之專業作法，亟須改善。 3. 現行國立大學所設置之經費稽核委員會主要由校內各科系教授輪流兼任，並 非所有委員均具備稽核與財務之背景，故需另設內部稽核室以協助經費稽核委員 會之專業人力需求，以發揮稽核效能。 4. 國立大學建立完善之五項自籌經費內部控制制度後，可逐步鬆綁無直接關聯 性之多項規範或行政指導，且落實財務自主與可課責性後，將有助減除現行國立 9 大學校務基金與其相關院校基金會同時並存之需要。

(二)有效性評估 1.讓作業流程在合宜之內部控制及內外稽制度控制與監督下，鬆綁不必要之控制 點，一方面可確保國立大學財務報表之可靠性，一方面有助增進控管效益。 2.解決本文所列之實務困擾，讓教師與研究團隊能夠更專注於專業研究中，以降 低無意義之繁瑣報帳細節所造成有限研發人力資源之耗損，有益提昇國家整體科 技研發能量。 3.目前各國立大學校務會議下所設置之經費稽核委員會，並非專職單位。推行大 學自主治理後，成立自主治理委員會，下設稽核室專門執行內稽工作，將有助提 升全校之內部稽核功能，落實有效之內部控制制度。 4.減化自籌經費之管理流程及會計審核之無效益限制後，可更有效運用國立大學 與政府部門主、審計系統之專業人力資源與智慧，有利促進政府整體之施政效能。

六、結語

值此教育部積極推動「國立大學自主治理試辦方案」之際，本文期盼在政府 主審計等相關機制積極賦予國立大學更多財務自主權的同時，也能秉持條例第十 條之立法精神，讓國立大學在符合成本效益之內控與內外稽制度運作下，建立具 備可課責性之監督與管理系統，以真正回歸 COSO 內控架構所追求的最終目標， 亦即有效果、有效率之經營績效及可靠的財務報導。